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购买社会服务:剥离审判辅助事务的

作者:周方、王念、陈春华  信息来源:本站  发布时间:2018-03-15  浏览次数:3242 [打印此页 关闭此页]

本文地址:http://www.xzrhi.com.cn/web/content/40614-?lmdm=1041
文章摘要:,温情视野南社,特写新兴路赌注。

——法院人员分类管理背景下破解“案多人少”的地方实践
周方、王念、陈春华

  社会容量和社会密度是分工变化的直接原因……,它并不是实现分工的工具,而是实现分工的决定性因素(1)。
                                            ——埃米尔•涂尔干

  社会服务购买是指“政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费。”法院推行购买社会服务破解“案多人少”矛盾如雨后春笋遍地开花,方法各异百花齐放,亟需分析总结各地法院实践经验,为其理论研究和制度建设奠定基础。本文通过厘清审判辅助性事务的范围,制定购买服务的验收标准,从四个方面着手探索我国审判辅助性事务管理模式的重构。
  一、实践考察:购买途径与服务效果的价值评估
  党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。近年来,一些法院采取服务外包的方式将部分审判辅助性事务外包出去,以充实审判辅助力量不足之短板。
  (一)理论与依据:社会分工与劳动分工
  人类社会开始至今,社会分工越来越明确,分工方式越来越精细。社会分工意味着对社会现行运行效率的不满,劳动分工则是提高现行社会运行效率的主要手段。司法改革的核心之一就是要解决审判效率问题,表面上解决的是“案多人少”,其实深层次是我国经济高速发展之下对社会分工、劳动分工要求细化的体现,是人民群众日益增长的诉讼需求对审判精细化分工提高质效的回应。按法国社会学家涂尔干的观点,社会容量和社会密度在客观上表现为不断变大,就意味着分工的登场。法院不能替代整个社会,但其具有社会属性,社会容量和社会密度实际相当于社会纠纷进入司法程序的案件数量与法院工作人员平均分摊的案件数量。面临“案多人少”的境地,法院现有整体消化社会纠纷的容量及个人处理纠纷的数量和实际的整体纠纷数量、个人应处理纠纷的数量不匹配。在无法大量增编的情况下,为解决“案多人少”矛盾,对司法辅助性事务的剥离显得尤为必要。单纯内部实行法官专业化制度或者是单纯以常态加班为手段,事实证明是难以为继的。一直以来,党中央都高度重视司法领域的改革,特别是党的十八届三中全会提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度”,党的十八届四中全会提出“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”。此外,最高人民法院于2014年发布《四五改革纲要》)明确提出鼓励人民法院探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构”。在上述精神的鼓励下,部分法院除了内部走专业化审判的道路的外,率先开始在外部探索购买社会化服务,剥离审判辅助事务性工作。
  (二)方式与类型:派遣方式与交付项目
  1.以派遣方式购买服务。法院根据工作需要,同提供服务的第三方公司签订协议以劳务派遣方式购买社会化服务,由该公司从社会上招聘工作人员派遣至法院工作,该公司与聘用人员签订劳动合同,以合同形式约定权利义务和工资待遇,法院为提供服务人员缴纳“五险”,经费由法院自行解决。派遣人员由第三方公司管理,人员及编制不属于法院。其关键点在于“购买人员”,将其安排到法院各个庭室的相应岗位,由各庭室负责考核、培训、管理(图表1)。2.以项目交付方式购买服务。根据审判实际分解诉讼流程节点,对应各节点需求将其转化成一个个事务性项目,对符合标准的项目,向社会力量购买服务。其关键在于由劳务派遣的管“人”变为管“事”,即法院与提供服务的第三方公司在《合同书》中明确双方的权利义务,第三方负责人员的招聘、培训和管理,法院只实施项目的交付、监督、验收。法院除制定操作标准和验收质量外,无参与具体管理等其他工作之必要。3.服务范围。包括:整理、装订、归档案卷材料,庭审记录、审判流程系统操作(报结案件、裁判文书上网等),案件审理过程中记录,财务管理,新闻宣传,文字材料撰写及报送报表,机关保洁及安保工作等。二者比较,后者打破前者将外包人员分配各庭室的模式,将其集约化管理,可大幅降低管理成本,以企业化统一管理,革除劳务人员分散派遣到各部门产生的管理混乱、质效不明显、人员需求不断膨胀等问题。


 


 
  (三)评估:服务质量与效果评价
  以珠三角地区的G省Z市D法院为例,D法院现有公务员编制254人,在编人员237人,其中,法官员额150人,入额法官109人,另有政府雇员等251人。相较人员,近年来D法院受理的案件数激增,2014年受理案件34905件,2015年受理47684件,2016年受理68291件(全国基层法院位列第五),2017年上半年受理48882件,“案多人少”矛盾突出。自2014年底起,D法院探索通过购买社会化服务(图表2),完全剥离审判辅助性事务。通过政府采购,立项申请专项资金,公开招投标确定服务方,签订一系列外包合同书包括58项工作,让法官及其助理发挥专业优势专注审案。仅2017年省财政批拨审执服务、速录、诉讼服务中心、档案整理四个专项服务项目资金共700万元。(图表3)显示效率、效果等各项监控指标持续向好发展,生效案件发改率降低至0.02%。提质增效减负效果明显:2016年至今全院不再安排加班,走出了往年年初即安排加班的不正常现象,有效减轻了法官工作压力。人力上,法官在减少,结案在增加,购买服务力促进部门精简;在资金上,2016年和2017年(计划结案6万件)案均成本下降26.96%;在管理上,人岗匹配、安全廉政、干扰风险低、管理成本下降。

 

 

  (四)尴尬与困境:市场不足与管理缺位
  购买社会化服务于法院而言是一个新事物,今日3d试机号:难免存在问题:1.市场、企业、法院自身的困境。法院购买社会化服务完全不同于一般类似后勤服务的购买,市场上暂无匹配的服务提供者。一是因存在问题多而在服务效果上打折扣;二是企业对法院提供市场兴趣不大,存在利润风险,能选择企业数量较少,法院不得不在资质上降低标准。三是需要充分的财政支持,省统管的模式下,如何争取项目资金支持;四是服务企业的入场和退出制度不完善。2.外包服务风险防控。一是关键是保密。外包人员身份不属于法院,认同感和归属感较弱;二是人多事杂,实现有效监管需要系统工程;三是外包人员责任追究不明确。3.外包人员责任意识。“在政府购买公共服务的情境中,由于政府是资源供给方,社会组织是依赖于政府的资源而获得发展,所以社会组织与政府往往是一种依附式的关系。”(2)劳务派遣公司只履行松散管理,外包人员难以树立主体责任意识,以“外人”心态听候差遣,主动性不足。4.外包服务队伍不稳定。操作性事务对技术和文化要求门槛低,服务人员待遇一般,无晋升途径,队伍流动性大。
  二、理性审视:外部机制与内部管理的缺位导入
  购买社会化服务效果明显,但是在实践中,各地法院仍会出现踟蹰不前。究其原因:
  (一) 思想认识的局限性:不知“可否购买”
新事物在观念上无法迅速被接受,人民法院是威严、肃穆、神圣的形象,因此谈及购买社会服务,不少人会认为将审判事务性工作外包缺乏严肃性。向社会购买服务具有诸多优点,但在法律层面是否能买存在疑问。购买社会服务不具有操作性,难以实践。存在偏见在一定程度上影响到购买社会服务的改革落实。另外,尚未解决法院购买服务的定位、观念和标准。主要争议:一是法官定位问题,法官的核心工作是什么?可以分离出去的事务是什么?二是转变观念,社会高度发展必然是精细分工,一般事务由市场提供是降成本、提质效的最佳选择,法院也必须要突破观念障碍;三是建立流程和标准,把分包项目办理结果的主观要求,转化为按章操作的客观标准,保证结果是可控、唯一、合格,这是购买社会化服务的核心所在。
  (二)立法体系的滞后性:不知“购买什么”  
  《中华人民共和国政府采购法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为规范政府购买社会服务提供了政策依据,规定承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,从2012年起,中央财政每年列出2亿元的专项资金,连年保持同样预算水平。这些发展表明从地方到中央对政府向社会组织购买服务的积极而审慎。当前,制定的规则主要是针对货物、工程采购,服务采购尤其是政府向社会组织购买公共服务的规定较少,而且多属原则性规定,缺乏细化的实施规程,缺少关于服务内涵和外延的界定。相较于政府部门,人民法院的探索一直止步不前,一方面法律法规、指导性文件缺失,缺乏操作方向和借鉴蓝本,加上各地法院审判实践情况不一,对购买服务的范围理解不一,存在随意性较大,效果参差不齐。
  (三)制度体系的碎片化: 不知“向谁购买”
  购买社会服务的前提条件是市场上有一定的服务提供者。同时,这项服务的质量是可以监控和评价的,购买社会服务的成本低于政府部门自己提供的成本。根据《中华人民共和国招标投标法》,采用邀请招标方式的,应当向3个以上具备承担招标项目的特定法人或者其他组织发出投标邀请书。“由于潜在承包商数量不足,竞标在公共服务领域,特别是复杂的社会服务领域内通常无法实现充分竞争。”(3)现实中,具体针对人民法院社会服务的购买市场不成熟,无论是数量,还是质量,均未形成充分的竞争性。能够成为具有资质的供给主体数量有限。社会组织数量的不足,可供委托对象选择面狭窄,企业为法院提供服务的能力和信心不足,需要法院与企业一起共同培育“供给市场”。
  (四)自身管理的随意性:不知“如何管理”
  “在合同治理模式下,政府与承包商之间是以合同形式而构建的委托代理关系,政府不再以公共服务的直接生产者和提供者的角色出现,双方彼此在签约之前存在信息非对称,可能存在逆向选择风险,意味着可能没有选出最合适的社会组织从事公共服务生产活动。”即使人民法院将部分审判辅助事务外包出去,也并不影响人民法院对这些事务的受众需要承担相应的法律责任。因此,人民法院仍然需要加强对这些外包审判辅助事务的进展状况进行监督管理。目前我国很多地方政府动态管理和监督机制不完善,甚至还处于缺失状态,既有监管意识不强导致的“不作为”,也有监管能力不足引发的“不善为”,特别是当在服务提供过程中遇到具体技术问题时,政府由于缺乏专业人才,难以对其进行有效监管。
  三、制定标准:“管人模式”向“管事模式”的功能转变
  将法官的核心工作定位为“审、判、写”,审是开庭、判是签发文书、写是撰写部分判决书。其它案件事务都分离出来集中通过购买社会化服务解决。
  (一)核心化:确定范围和制定标准
  法院外包审判辅助性事务的前提是哪些事务可以外包,其核心是确定范围和制定标准,即除行使判断权和法律规定必须由法院工作人员实施的工作外的全部案件事务分离。如民事案件包括如下:诉讼引导、12368服务热线、立案、信息录入、材料收转、分案、排期、EMS业务收寄、制作应诉材料、送达、联系当事人、诉讼保全、证据交换、档案查询、庭前调解、开庭、庭审记录、撰写文书、校对文书、核发文书、文书文印、文书送达、办理上诉、订装移卷、网上报结、文书上网、案卷归档、物业管理、档案整理、技术设备维护、文印、信息化处理、执行联查等事务。以上事务均由社会服务人员负责,在符合审判规律的前提下将这些事务分类监管。社会化的第二个重点是制定标准。把外包项目的办理要求,转化为按章操作的客观标准。严格按政府采购规定公开招标,确定具体服务供应商,资金投入来源于积极争取上级法院和当地党委政府支持,申请项目专项资金。社会化运行的同时,法院内部人员的工作重新整合分配和外包事务的分配极为关键,实践方法内部走集约化、专业化相结合道路,同时以信息化作为配套支撑。
  (二)集约化:职责分工与分类管理
  集约化原为经济学术语,以提高效益效率的一种形式。在“案多人少”面前,法院事务的集约化管理包括法官事务的集约化、法官助理事务的集约化和外包事务的集约化。在D法院的购买社会化模式中,法官只需要做三件事:即开庭、签发文书和撰写部分判决文书。为更好地服务法官,送达、信息录入、庭审排期和记录、统计、委托鉴定和评估、归档等由法院审管办负责。此外,在做好与法官事务对接的基础上进一步剥离审判辅助性事务。将法官助理的事务集约化,法官助理也仅作三件事:管、核、写,即管理法官案件事务、审核审判服务结果和撰写大部分判决书及其它文书,将从诸多事务中解放出来,更好地服务法官,提升办案效率和质量,同时为培育法官人才储备力量。法官、法官助理事务集约化管理后,剩余的均为简单的程序性事务,被剥离出来的事务通过社会化方式向社会购买服务。
  (三)信息化:专业事务与技术支撑
  法院信息化的专业分工存在一定的滞后性。法院审判事务、辅助事务的专业化、集约化必须以各种人工智能、信息工具、网络技术对应的信息化作工具,没有信息技术的运用,无法实现大数据下的繁简分流,实现事务的集约化管理,也就无法将审判辅助性事务剥离。以D法院送达为例,购买EMS送达服务,通过研发专门信息管理系统,实现法院-EMS数据共享等,原送达组由18人削减为7人,人力成本降低61.11%,送达效率提升22.47%。由管“面”到管“点”的工作方式和管理模式更迭,形成了社会化与信息化相辅相成。
  (四)专业化:变“全科法官”为“专科法官”
  为专业的人做专业的事,推进专业化审判发展:一是推进人员分类管理,通过购买社会化服务,形成了法官-法官助理-审判服务团队的层级架构。法官只负责“审、判、写”。记录等一般操作性事务外包后,传统的书记员角色外包后已不存在,人员集体转型为法官助理。法官助理负责“管、核、写”,以民间借贷单元为例,法官助理可撰写90%的判决书,成为法官的得力助手;二是组建审判团队,按〝3法官+N助理〞模式设33个审判单元,形成扁平化管理的审判团队架构;三是推进专业化审判,实行单元案由差异化,以繁简分流、案由相近、人案均衡为原则确定单元管辖案件,由“全科法官”向“专科法官”过渡,各单元最多只有10个案由,单一案由的单元有7个,“让专业的人做专业的事”趋势将更加明显。
  四、探索展望:审判辅助事务与购买标准的路径选择
  (一)理念层面:减负增效的倒逼体现

  古人言“穷则思变”。习近平总书记多次强调,“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化”,“案多人少”的矛盾是普遍存在的,这个问题倒逼法院必须改革。即审判辅助性事务的服务标准和路径,这关乎到改革的成效问题。解决“案多人少”矛盾“要通过现代科技应用、司法辅助事务外包等办法,可以大幅减少司法辅助人员需求量”,“司法辅助事务外包,是司法机关减负增效的重要途径,也是司法辅助事务专业化发展的必然要求。法院工作信息化、社会化、专业化探索的认同和倡导,说明法院辅助性事务外包是符合审判规律的历史性选择。只有从思想认识上认清推行法院社会服务购买现实意义,才能在具体落实中明确目标和方向,鼓励更多具备社会服务资源主体参与竞争,培育更大的市场供给。
  (二)法律层面:购买服务与厘清规则
  国家相关部门和地方政府也制定了相关的部门规章。在购买范围、购买对象、购买程序等方面有明确的指示,形成了较为成熟的规则。而人民法院对社会服务的购买缺少立法指导和规则指引,导致各地法院处于茫然状态,亟需全国性法律文件的出台。《中华人民共和国政府采购法》已于2003年1月1日起正式施行,但其对于法院而言不具有针对性,且无具体性规定。法律与规则具有一定的稳定性,在立法层面下,可由最高法院在《采购法》的基础上制定一部采购规则,在执行不断完善,为各地法院开展探索实践提供依据、奠定基础。
  (三)制度层面:市场服务与交易规则
  需在培育服务市场、筛选服务、购买服务、评价服务等方面形成一定有效机制。1.建立法院购买社会服务机制。其核心是建立法院购买社会服务的管理机制、运作流程等规范制度。将购买社会服务纳人法院的财政管理体系,制定完整、完善的法规体系和监管制度,为购买社会服务提供制度保障。切实保证购买服务资金来源,提供独立、充足的经费为购买社会服务作资金支持。2.完善购买社会服务的市场供给。培育和支持社会组织的发展,特别是社区服务类社会组织发展,加强其能力建设,使之成为与政府平等契约合作关系的主体。要从政策环境、资金支持、能力投资、价值认同等方面进行治理创新。首先,地方政府应鼓励和支持社会组织的发展,安排专项资金培育社会组织。其次,要引导社会组织增强价值认同,认可政府的问责需要,健全各项制度,强化人员培训,加强社会组织综合监督和诚信建设体系,建立社会组织诚信档案,更好地发挥自律、他律、互律作用。”(4)3.健全服务企业准入和退出机制。服务市场成熟才有数量更多的竞争企业,通过严格审查企业资质,以公开招标选择服务供应商,健全以服务实际效果评价机制,约定的违约责任为企业退出的依据。如不能满足法院需要达到一定比例,或者外包服务人员工作差错影响到案件质量的,服务提供方应承担对应的违约责任,及时更换服务提供方。
  (四)管理层面:科学管理与风险防控
  加强对人员的监管的前提是该制度运行效果良好,机制运行良好的前提是通过有效行为提前预防可能的风险。1.以合同模式购买社会服务。(1)法律关系的认定。法院与提供服务的第三方公司达成购买社会服务协议,形成委托代理关系。(5)即法院与服务方的委托代理关系,外包服务人员与当事人之间的服务提供与接受关系,法院与服务方之间的监督关系。(2)明确权利义务。双方之间形成平等的契约关系,任何一方违约都要向守约方承担违约责任。在惩罚约束方面,坚持以服务提供方的考核为主,以人民法院监督、协助考核为辅的模式,让服务方履行管理职责,对于累计出错达到一定比例的要给予对应的惩罚措施,后果严重的可以依法追究其相应的民事责任或者刑事责任,进而提高外包人员责任意识和保密意识。2.提高服务企业管理水平。法院废摒大包大揽,由传统的管“人”变为管“事”,依托合同中明确双方的权利义务,服务方负责人员的招聘、培训和管理,法院只实施项目的交付、监督、验收,达到简政放权的目的。3.分解流程,风险可控。将每个案件的处理程序分解成若干个节点,形成流水线作业。在社会化服务区域,安装现场录音录像设备,实时监控、取证,杜绝违规行为,由“案件管理”变更为“节点管理”,将每个服务节点流水线式运作,有效防控解决安全风险,防止审判信息泄露等问题。4.制作标准规范操作,确保高效有序运作。D法院针对购买的社会化服务建立了包括审判服务、执行服务、送达服务、速录服务、档案服务五大板块的操作规范26个,涉及近千个流程节点,总字数逾15万字,内容涵盖送达、信息录入、庭审排期和记录、统计、委托鉴定和评估、归档等实操指引,如《民商事、行政、刑事审判服务人员工作项明细》、《民商事、行政、刑事审判分案规则》、《EMS送达延伸服务协议》等,做到每一个节点都有一套对应的标准化操作制度,每一个外包人员都能根据制度迅速上岗高效工作。
结语
  社会高度发展必然是精细分工,让专业的人做专业的事才能发挥最大效能。实践证明,法院购买社会化服务在解决“案多人少”发挥积极的作用。但新生事物在完善期间尚存立法、理论、制度和管理等问题,其功能发挥依赖众多外界因素,不仅需要法院自觉尝试,更需要国家立法、理论、制度体系的强力支撑,司法改革的大舞台,没有独角戏,只有协奏曲,而这个过程仍需社会各界和司法人的不懈努力。
(作者单位:中山市中级人民法院、中山市第一人民法院)责任编辑:孙欣


  (1)[法]埃米尔•涂尔干:《社会分工论》,渠敬东译,生活.读书.新知三联书店出版社2017年版,第219-220页。
  (2) 王才章:《政府购买公共服务中政府与社会组织的关系——一个组织社会学的新制度主义视角》,载《学术论坛》2016年第3期。
  (3) 王雁红:《公共服务合同外包:理论逻辑与改革实践》,载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2015年第3期。
  (4) 余佶:《政府向社会组织购买公共服务的风险管理——基于委托代理视角及其超越》,载《马克思主义与现实》2016年第3期。
  (5) 王泽鉴:《债法原理》(第二版),北京大学出版社2013年版,第284页。

 

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